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金融監(jiān)管是金融穩(wěn)健發(fā)展的重要保障。在2023年召開的中央金融工作會議上，習近平總書記對金融監(jiān)管工作提出了明確的要求，即“切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”。這意味著，金融監(jiān)管不僅要依法把所有金融活動納入監(jiān)管，還要提高金融監(jiān)管的有效性，對監(jiān)管能力的建設提出了更高、更大的挑戰(zhàn)。在近日召開的中央黨校金融高質量發(fā)展專題研討班開班式上，習近平總書記又進一步強調(diào)：“在市場準入、審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，都要嚴格執(zhí)法，實現(xiàn)金融監(jiān)管橫向到邊、縱向到底?！睆膬纱螘h上均提到加強金融領域“行為監(jiān)管”這一點，不難發(fā)現(xiàn)國家在金融監(jiān)管理念方面的重大轉變，強化行為監(jiān)管已成為我國金融監(jiān)管理念轉變的必然要求。
“行為監(jiān)管”重在保護金融消費者權益
習近平總書記強調(diào)：“要通過擴大對外開放，提高我國金融資源配置效率和能力，增強國際競爭力和規(guī)則影響力，穩(wěn)慎把握好節(jié)奏和力度。”
“行為監(jiān)管”是金融監(jiān)管的重要規(guī)則，這一原則廣泛被關注始于1995年英國經(jīng)濟學家邁克·泰勒（Michael Taylor）提出的監(jiān)管“雙峰”理論。泰勒在其提出的理論中表示，金融監(jiān)管應當由兩類相互獨立、目標差異的監(jiān)管機構共同實施監(jiān)管，一方面，金融監(jiān)管要維護金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風險，即“審慎監(jiān)管”；另一方面，金融監(jiān)管需擔負起糾正金融機構的機會主義行為、防止欺詐和不公正交易、保障消費者權益不受侵害，維護金融市場的公平、公正與穩(wěn)健運行，即“行為監(jiān)管”。換言之，審慎監(jiān)管主要是站在金融機構的角度，在保證機構有足夠的資本和流動性來抵御損失，防止金融危機發(fā)生的前提下，維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定；而行為監(jiān)管則是專注于金融市場的運作方式和金融機構的業(yè)務行為，以及這些行為對消費者和投資者的影響，更偏向于從金融市場中“行為人”的角度進行監(jiān)管，以確保市場的公正性、透明性和效率，保護消費者免受不公平或不適當行為的傷害。
縱觀國際金融監(jiān)管發(fā)展，絕大多數(shù)國家在制定金融體制和監(jiān)管立法時，往往傾向于審慎監(jiān)管，強調(diào)金融機構在維護金融市場體系穩(wěn)定方面的作用。從2008年次貸危機后，才逐步重視起金融市場的行為監(jiān)管，開始強調(diào)對金融機構間交易行為的監(jiān)管和對金融消費者權益的保護。金融市場的交易主體包括金融機構和金融消費者，金融市場的良好運行需要雙方的理性參與和公平交易。金融產(chǎn)品及服務由于其復雜性，金融消費者往往難以準確地評估產(chǎn)品風險，以及交易過程中的自身權利和義務，金融消費者所遭受的誤導性消費和不公平交易的概率遠遠大于普通商品交易。對于此類問題，僅僅靠審慎監(jiān)管難以有效解決，而行為監(jiān)管以保護金融消費者作為其主要目標，通過“介入式”和“前瞻性”的干預手段來規(guī)范金融機構行為，可有效地與審慎監(jiān)管形成互補以更好地維護金融穩(wěn)定，對進一步實現(xiàn)我國金融高質量發(fā)展具有重要意義。
強化“行為監(jiān)管”的理論基礎和重要性
習近平總書記指出：“黨的十八大以來，我們積極探索新時代金融發(fā)展規(guī)律，不斷加深對中國特色社會主義金融本質的認識，不斷推進金融實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，積累了寶貴經(jīng)驗，逐步走出一條中國特色金融發(fā)展之路，這就是：堅持黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領導，堅持以人民為中心的價值取向，堅持把金融服務實體經(jīng)濟作為根本宗旨，堅持把防控風險作為金融工作的永恒主題。”
行為經(jīng)濟學中的“有限理性”理論、信息不對稱理論和外部性理論為強化金融行為監(jiān)管和風險防控提供了有力的理論支撐。首先，作為行為經(jīng)濟學分支的行為金融學秉承對金融市場投資者、消費者存在決策行為“有限理性”和“非理性”的看法，對傳統(tǒng)金融學中“理性人”假設提出了挑戰(zhàn)，認為在投資決策過程中，投資者或消費者極易受到盲目自信、損失厭惡、心理賬戶效應、錨定效應等有限理性行為的影響，從而產(chǎn)生投資行為的系統(tǒng)性行為偏差。此時，若缺少行業(yè)行為監(jiān)管，加之金融機構不能堅守職業(yè)道德和倫理底線，反而通過放大消費者的行為偏差來追求利益最大化，終將會導致金融市場動蕩甚至是金融危機；其次，信息不對稱理論認為，金融消費者在市場交易活動中往往面臨信息獲取的不利局面，這種結構性的劣勢容易導致消費者受到可獲取信息的誤導，以及金融機構的操縱或者干預，進而可能遭受利益上的損失；此外，在外部性理論框架下，由于金融市場并非均衡穩(wěn)定市場，運用金融套利在非均衡市場中獲利的行為已經(jīng)成為常態(tài)，這種金融外部性主要表現(xiàn)在金融資產(chǎn)的價格扭曲以及不合理的市場交易中，交易主體利用金融衍生品或者其他金融工具將損失風險轉嫁到第三方導致潛在負外部損失，如果缺少有力監(jiān)管，當市場出現(xiàn)較大波動時，市場中的各類金融產(chǎn)品、各交易關聯(lián)方間的相關性會急劇升高，導致市場風險指數(shù)級積聚放大，進而造成產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風險的隱患。美國的次貸危機，金融機構將底層高風險的房地產(chǎn)抵押貸款，通過層層打包形成復雜的金融衍生品轉而賣給投資者，并引致全球金融危機事件就是因為缺少金融市場行為監(jiān)管，金融機構基于投資者的“非理性”行為，利用信息不對稱進而造成負外部性損失的重要體現(xiàn)。
近年來，發(fā)生在我國金融行業(yè)損害消費者權益的事件也有出現(xiàn)。P2P網(wǎng)絡借貸平臺的倒閉逃逸事件，以及“e租寶”“錢寶網(wǎng)”等非法集資案件的曝光，不僅損害了消費者的利益，也削弱了金融市場的整體公信力，增加了金融體系潛在的脆弱性，提高了發(fā)生大規(guī)模系統(tǒng)性風險的可能。突出和強調(diào)行為監(jiān)管是防范和化解我國金融風險的重點工作和內(nèi)在要求。具體可以體現(xiàn)在以下三個方面。
一、強化行為監(jiān)管能夠對市場不當行為形成強大的威懾力，切實維護金融消費者權益。通過設立專門的行為監(jiān)管機構，明確界定市場行為規(guī)范與監(jiān)管策略，可以有效打擊市場欺詐、操縱及其他不當行為。這種監(jiān)管不僅包括對金融從業(yè)者行為的持續(xù)監(jiān)督和審查，確保其在交易中遵循法律和倫理標準，而且還涉及對消費者的保護，做到“堅持以人民為中心的價值取向”，使其不受不公平交易和信息不透明的影響。此外，行為監(jiān)管機構能夠通過迅速識別違規(guī)行為并及時處罰來提高違規(guī)成本，這不僅有助于恢復消費者對金融市場的信任，還能夠促進市場的公平性和透明度。
二、通過采取“干預性”和“前瞻性”的監(jiān)管策略，行為監(jiān)管能夠有效地對金融市場的潛在風險進行早期干預和規(guī)范化管理。與傳統(tǒng)審慎監(jiān)管更側重于對金融產(chǎn)品事前審批和事后處罰不同的是，行為監(jiān)管更側重于保護消費者權益，特別是在金融產(chǎn)品準入階段的考量，例如，行為監(jiān)管會對金融產(chǎn)品的設計進行評估，確保其在宣傳手段、收益結構等方面不會對消費者權益造成損害。這種監(jiān)管方式涉及對產(chǎn)品設計和市場行為的持續(xù)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)潛在的問題，監(jiān)管機構可以迅速采取措施，包括終止產(chǎn)品的市場上市，以防止對更廣泛市場的負面影響。這種主動和預防性的監(jiān)管方法有助于提升金融市場的整體穩(wěn)定性和消費者的信心。
三、行為監(jiān)管通過矯正消費者的行為決策偏差，有助于塑造一個健康有序的金融生態(tài)并提高公眾金融素養(yǎng)。正如前文所述，考慮到金融市場并非完全有效以及消費者可能的非理性行為，金融消費者在決策時更易受到認知偏差的影響。隨著技術的進步，金融產(chǎn)品的分銷渠道不斷拓寬，金融跨地區(qū)、跨領域、跨市場產(chǎn)生的交叉風險也隨之增加，市場環(huán)境的復雜性進一步放大了消費者的行為偏差，導致負外部效應的加速擴散。合理的行為監(jiān)管不僅可以限制金融機構的不當交易行為，還可以為金融消費者提供一道防火墻，有效地矯正他們決策過程中的系統(tǒng)性行為偏差，在構建和諧有序的金融環(huán)境的同時，促進公眾金融素養(yǎng)的提升，從而作出更加明智的金融決策。我國金融“行為監(jiān)管”的發(fā)力方向
在過去四十余年的發(fā)展過程中，中國的金融監(jiān)管體系經(jīng)歷了深刻的結構變革，從中國人民銀行主導的集中式監(jiān)管模式，逐步演變至“一行三會”，再到“一行兩會”，最終形成“一行一局一會”的監(jiān)管架構。2008年全球金融危機后，為了適應國際金融環(huán)境的變化，中國借鑒了國際上成熟的行為監(jiān)管經(jīng)驗，致力于不斷完善金融消費者權益的保護機制，逐步建立起分業(yè)監(jiān)管體系下的“內(nèi)雙峰”金融監(jiān)管模式。在這一模式下，各金融監(jiān)管機構內(nèi)部設置專門負責相關行業(yè)消費者權益保護的部門，如人民銀行下設金融消費權益保護局（現(xiàn)劃入金融市場司）、金融監(jiān)管總局下設金融消費者保護局、證監(jiān)會下設投資者保護局等，然而這些部門僅僅是在審慎監(jiān)管框架下作為內(nèi)部分工，監(jiān)管職能和權責界定仍有模糊，造成出現(xiàn)過度監(jiān)管和監(jiān)管真空的情形。此外，隨著市場不斷深化，金融產(chǎn)品所呈現(xiàn)的復雜化、多樣化的趨勢又對金融監(jiān)管專業(yè)性提出了更高的要求。因此，為了推動中國金融行為監(jiān)管向高質量發(fā)展轉型，以下幾點建議值得考慮。
一、優(yōu)化行為監(jiān)管機制頂層設計。當前我國正進行新一輪高水平對外開放。隨著金融市場對外開放程度的加深，不僅需要應對國際金融市場風險的沖擊，而且對本土金融監(jiān)管的有效性和風險防控能力提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。在這一背景下，現(xiàn)階段我國行為監(jiān)管改革，應在黨的領導下不斷深化“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式，以強化行為監(jiān)管功能為基礎，積極探索“雙峰”監(jiān)管模式的發(fā)展路徑，樹立“雙峰”監(jiān)管理念，強化行為監(jiān)管意識，并推動獨立的行為監(jiān)管機構建設，以確保其在與審慎監(jiān)管并行的金融監(jiān)管體系中占據(jù)相對獨立和關鍵的地位。
二、建立健全行為監(jiān)管問責機制。行為監(jiān)管的組織結構和執(zhí)行策略盡管是監(jiān)管成功的關鍵因素，但其合理性和效率最終應通過監(jiān)管成效來衡量。在金融行為監(jiān)管實踐過程中，應避免僅在出現(xiàn)消費者權益受損問題發(fā)生后對金融機構和從業(yè)人員進行無差別的處罰。對于單一金融機構的違規(guī)行為，監(jiān)管機構應集中資源專注于解決具體問題。然而，若出現(xiàn)多個機構同時違規(guī)的情形，則可能反映出存在于監(jiān)管規(guī)則設計或執(zhí)行層面中的系統(tǒng)性問題，此時監(jiān)管機構應深入分析原因，并采取相應的改進措施。問責制度的目標在于確保行為監(jiān)管部門及其官員能夠負責任地執(zhí)行政策和規(guī)則，避免因行為監(jiān)管工作的復雜性及其潛在的不確定性而采取逃避責任或不作為的行為。同時，問責機制也可以防止監(jiān)管工作走向另一個極端，即通過過度監(jiān)管抑制金融體系的活力和創(chuàng)新，這同樣可被視為監(jiān)管不當。行為監(jiān)管問責機制的建立，可以實現(xiàn)在嚴格監(jiān)管和保障金融市場活力之間的平衡，從而促進金融市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。
三、加強行為監(jiān)管領域人才隊伍建設。行為監(jiān)管機構應投入必要的資源來培養(yǎng)和吸收具有高度專業(yè)知識和技能的人才，特別是提升對行為經(jīng)濟學理論知識的理解和應用。行為經(jīng)濟學融合了經(jīng)濟學和心理學的理論，對理解市場參與者的非理性行為提供了重要視角，同時也有利于監(jiān)管者設計出行之有效的行為監(jiān)管政策和監(jiān)督機制，促進金融行為監(jiān)管的有效實施。例如行為監(jiān)管單位應加強監(jiān)管者對各類“去偏策略”設計原理的學習，了解如何運用行為經(jīng)濟的研究成果來設計和實施行為干預策略，通過相應的行為監(jiān)管制度安排引導金融投資、消費者向更理性的選擇方向發(fā)展，并約束金融機構的不正當行為，提高監(jiān)管的效率和效果；此外，行為監(jiān)管部門還應加強與行為經(jīng)濟學界的交流合作，積極開展行為監(jiān)管的聯(lián)合研究，吸收更多行為經(jīng)濟學前沿理論成果指導監(jiān)管實踐。
我們相信，在黨的領導下，在推動金融高質量發(fā)展、建設金融強國的征程中，中國的金融市場必將呈現(xiàn)出更加有效、公正、透明和充滿活力的面貌。因此，中國年輕一代有充分的理由對未來的金融市場抱有美好的期待。